18 марта 2016 г. Рекомендации «круглого стола» на тему «О требованиях к безопасной эксплуатации энергетических установок и контроля за их соблюдением в рамках государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения: законодательный аспект»

«круглого стола» на тему «О требованиях к безопасной эксплуатации энергетических установок и контроля за их соблюдением в рамках государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения: законодательный аспект»

18 марта 2016 г., 14.30 Зал № 830 (Георгиевский пер., д. 2)

Участники «круглого стола», представители федеральных органов власти, депутаты Государственной Думы, представители энергетических компаний, общественных организаций и объединений, рассмотрев вопрос нормативно-право вого регулирования безопасной эксплуатации энергетических установок и контроля за их соблюдением в рамках государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения, отмечают следующее:

Теплоснабжение в России имеет большое социальное значение. Обеспечение бесперебойного теплоснабжения населения и предприятий является приоритетной задачей государства. Вместе с тем на сегодняшний день вследствие изменений законодательства Российской Федерации складываются тенденции к ослаблению государственного контроля и надзора за эксплуатацией источников тепловой энергии и тепловых сетей - объектов теплоснабжения, а также теплопотребляющи х установок потребителей тепловой энергии.

Одним из общих принципов организации отношений и основ государственной политики в сфере теплоснабжения является развитие систем централизованног о теплоснабжения. При этом для существующих систем теплоснабжения в настоящее время характерны такие негативные тенденции, как частая смена эксплуатирующих организаций, что приводит к резкому снижению уровня безопасности и надежности теплоснабжения, высокие показатели аварийности. В сложившейся ситуации представляется необходимым обеспечить надлежащее расследование и учет аварийных ситуаций, а также обеспечить контроль (надзор) за деятельностью организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов теплоснабжения, теплопотребляющи х установок, объединенных системой теплоснабжения.

В системах теплоснабжения Российской Федерации ежегодно происходят существенные технологические нарушения, связанные с отключением (ограничением) потребителей, повреждением оборудования и размораживанием систем теплопотребления . При этом наблюдается динамика в сторону увеличения числа таких инцидентов.

Так в отопительном периоде 2010 − 2011 годов произошло 8 случаев нарушения теплоснабжения (в пос. Белоярском Свердловской области, Ленинском районе Екатеринбурга, в пос. Тикси Республики Саха (Якутия), г. Санкт-Петербу рге, в Первомайском районе г. Кирова, г. Няндома Архангельской области, пос. Ванавары Красноярского края, в г. Юбилейном Московской области).

В отопительном периоде 2012 − 2013 годов произошло 20 случаев нарушения теплоснабжения (в г. Юбилейном Московской области - введение режима чрезвычайной ситуации; 2 случая в г. Твери, в г. Санкт-Петербу рге, в г. Калининграде, в поселке Водном Республики Коми, в г. Новокуйбышевс ке; в г. Самаре - введение режима чрезвычайной ситуации; в г. Вишневогорске Челябинской области, в пос. Усть-Ордынс кий Иркутской области, в пос. Львовском Подольского района Московской области, в селе Хову-Аксы Республики Тыва - введение режима чрезвычайной ситуации; городском округе Кыштым Челябинской области, в г. Новосибирске, в пос. Тикси Республики Саха (Якутия), в пос. Ксеньевка Забайкальского края, в селе Батагай-Алы та Республики Саха (Якутия), в селе Тиличики Камчатского края, в пос. Гаврилово Ленинградской области).

В отопительном периоде 2013 − 2014 годов произошло 57 случаев нарушения теплоснабжения (5 случаев в г. Самаре и Самарской области; 6 случаев в г. Санкт-Петербу рге; 3 случая в Республике Саха (Якутия); в г. Чите, в г. Черняховске Калининградской области, в г. Тюмени; 2 случая в Ивановской области; 5 случаев в Московской области; в г. Волгограде, в г. Москве, в г. Барнауле Алтайского края, в г. Тамбове, в г. Омске; 2 случая в Тверской области; 2 случая в Ульяновской области; 2 случая в Республике Тыва; в Приморском крае, в пос. Газ-Сале Ямало-Ненецкого автономного округа, в Пермском крае; Забайкальском крае, в г. Чите, в г. Барнауле).

Вместе с тем участниками «круглого стола» отмечается высокий уровень кратковременных отключений. Так, например, в системе теплоснабжения г. Москвы в 2011 году было 723 отключения, в 2012 году - 930, в 2013 году - 999, за 10 месяцев 2014 года - 923 отключения. В г. Санкт-Петербу рге с 2011 года ежегодно увеличивается число инцидентов на магистральных и распределительны х сетях (прирост от 4% до 12% ежегодно). Резкий рост (45%) технологических нарушений в отопительном периоде 2012/2013 годов произошел в Нижегородской области.

При этом аварийность системы теплоснабжения и связанные с этим утечки теплоносителя, ремонт поврежденного оборудования, потери тепла через изоляцию трубопроводов в значительной степени влияют на величину тарифов на тепловую энергию.

Однако Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжени и" не предусматриваетс я возможность установления требований к безопасной эксплуатации энергетических установок и контроля за их соблюдением в рамках государственного энергетического надзора. При этом в данный Федеральный закон внесены изменения (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2014 г. № 404-ФЗ), наделяющие Ростехнадзор полномочиями по расследованию причин аварийных ситуаций при теплоснабжении, являющимися по сути составной частью контрольно-надзо рной деятельности.

Вместе с тем в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, Ростехнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей.

Также необходимо отметить, что аналогичные функции в рамках своих полномочий применительно к объектам специального назначения осуществляют ФСБ России, ФСО России и Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации.

Ростехнадзором при проведении контрольно-надзо рных мероприятий в отношении объектов теплоснабжения и теплопотребляющи х установок выявляются многочисленные факты нарушений обязательных требований, наличие которых негативно сказывается на качестве теплоснабжения потребителей тепловой энергии и безопасности эксплуатирующего персонала, такие как:

- эксплуатация объектов теплоснабжения осуществляется неподготовленным и неквалифицирован ным персоналом;

- техническое состояние оборудования не соответствует требованиям нормативных документов;

- испытания тепловых энергоустановок не проводятся или проводятся не в полном объеме;

- на оборудовании объектов теплоснабжения отсутствует автоматика или находится в неработоспособно м состоянии;

- не соблюдаются правила техники безопасности при эксплуатации оборудования.

В 2014 году большая часть внеплановых проверок объектов теплоснабжения и теплопотребляющи х установок в Российской Федерации была инициирована по обращениям граждан, указывающим на неудовлетворител ьную эксплуатацию котельных и тепловых сетей. При проведении контрольно-надзо рных мероприятий Ростехнадзором подтверждались факты низкой организации эксплуатации.

Результаты проведенной Ростехнадзором оценки готовности муниципальных образований к отопительным периодам 2013 − 2014 и 2014 − 2015 годов показывают, что более 20% муниципальных образований не готовы к прохождению осенне-зимних максимумов нагрузок в связи с невыполнением объектами теплоснабжения требований по готовности.

Проект федерального закона № 898189-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» , принятый Государственной Думой в первом чтении 16 декабря 2015 г. и готовящийся Комитетом Государственной Думы по энергетике к рассмотрению во втором чтении, направлен на устранение пробелов в нормативно-право вом регулировании и приведение Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении" в соответствие со статьей 367 «Федеральный государственный энергетический надзор» Трудового кодекса Российской Федерации и статьей 23.30 «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный энергетический надзор» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми органы государственного энергетического надзора уполномочены на осуществление контроля и надзора за безопасностью тепловых установок и сетей (за исключением бытовых установок и сетей). Наличие предусмотренных данным законопроектом необходимых нормативно-право вых оснований позволит полноценно планировать и осуществлять контрольно-надзо рную деятельность в отношении теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии.

Законопроектом предлагается дополнение Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении" положениями, устанавливающими :

- полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный энергетический надзор в сфере теплоснабжения по проведению проверок теплоснабжающих и теплосетевых организаций. Плановые проверки потребителей тепловой энергии законопроектом не предусматриваютс я;

- полномочия федеральных органов в сфере теплоснабжения по разработке требований безопасности в сфере теплоснабжения, не относящихся к продукции или связанных с требованиями к продукции, процессам эксплуатации;

- обязанность теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии соблюдать требования безопасности в сфере теплоснабжения.

- понятие федерального государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения.

По мнению участников «круглого стола», принятие данного законопроекта позволит минимизировать вероятность возникновения крупных аварийных ситуаций, обеспечить надежное теплоснабжение потребителей в течение отопительного периода, а также снизить риск травматизма при эксплуатации систем теплоснабжения.

При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе поступили многочисленные предложения и замечания.

Одним из основных замечаний к положениям законопроекта было соотнесение видов проверок в рамках государственного надзора объектов теплоснабжения. Государственный энергетический надзор в сфере теплоснабжения проводится параллельно с государственным надзором опасных промышленных объектов (15% тепловых установок и сетей относятся одновременно к опасным промышленным объектам). Также государственному энергетическому надзору в области электроэнергетик и подлежат энергетические мощности, функционирующие в режиме комбинированной выработки тепловой и электрической энергии. При этом, так как Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматриваетс я минимальный срок между плановыми проверками, проверки в рамках государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения могут препятствовать проведению своевременных проверок по другим основаниям.

Существенным недостатком текста законопроекта является введение термина «иные нормативные правовые акты» дополняющие требования к безопасности, содержащиеся в технических регламентах. Ни Федеральный закон «О техническом регулировании», ни Федеральный закон «О теплоснабжени и» не допускают установления требований к безопасности объектов теплоснабжения иными нормативными правовыми актами, помимо технических регламентов и принятых на их основе нормативных правовых документов в области технического регулирования.

В редакции законопроекта, принятого в первом чтении Государственной Думой, использовался термин «бытовые теплопотребляющи е установки», представляется непонятным, имеются ли при этом в виду объекты теплоснабжения многоквартирных домов.

В соответствии с текстом данной редакции законопроекта бытовые теплопотребляющи е установки подлежат государственному надзору, но исключаются из сферы проверок государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения, что вызывает вопрос о том, каким образом осуществляется государственный надзор в отношении таких объектов.

Эти и некоторые другие недостатки, по мнению участников «круглого стола», могут и должны быть устранены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

На основании вышеизложенного, участники «круглого стола» рекомендуют:

Правительству Российской Федерации

Подготовить согласованные поправки ко второму чтению проекта федерального закона № 898189-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» , с учетом высказанных участниками «круглого стола» замечаний и предложений, предусматривающи е:

- уточнение вида нормативно-право вого документа, устанавливающего требования безопасности в сфере теплоснабжения (взамен «иных нормативных правовых актов»), а также предмета его регулирования;

- исключение потребителей тепловой энергии из категории субъектов, подлежащих федеральному государственному энергетическому надзору в сфере теплоснабжения;

- включение в предмет федерального государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения полномочия по проверке соблюдения требований технических регламентов;

- исключение из предмета федерального государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения источников тепловой энергии, функционирующих в режимах комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

- определение уполномоченного федерального органа исполнительной власти по разработке и принятию «Правил безопасной эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющи х установок» и сроков их принятия.;

- порядок организации работы по исполнению функций государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения;

При актуализации правил технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющи х установок, предусмотренной обсуждаемым законопроектом, организовать обсуждение вносимых изменений с привлечением специалистов отрасли, профессиональных некоммерческих организаций на площадке Комитета Государственной Думы по энергетике

Комитету Государственной Думы по энергетике:

Организовать на площадке Комитета Государственной Думы по энергетике обсуждение изменений, вносимых Правительством Российской Федерации в правила технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющи х установок с привлечением специалистов отрасли, профессиональных организаций, некоммерческих организаций в сфере теплоснабжения.

Включить раздел «О государственн ом федеральном энергетическом надзоре в сфере теплоснабжения» в проект «Стратегии развития теплоснабжения и когенерации в Российской Федерации на период до 2020 года», разрабатываемый С екцией по вопросам законодательного обеспечения теплоснабжения Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по энергетике .